L’utilisation de l’espace extra-atmosphérique à des fins pacifiques : signification et portée du principe en droit international contemporain

Le mémoire de Sixtine Maisonnave a été dirigé par le Professeur Niki Aloupi pendant l’année universitaire 2019-2020.

Le principe de l’utilisation de l’espace extra-atmosphérique à des fins pacifiques (ci-après « le principe ») a récemment suscité le vif intérêt de la communauté internationale. On pense par exemple, en 2019, aux créations, tant médiatisées, d’une Space Force Américaine et d’un Commandant de l’espace français, et au tir, tant décrié, d’un missile antisatellite (ASAT) par l’Inde, érigeant le pays au rang de puissance spatiale à capacité spatiale militaire, aux côtés de la Fédération de Russie (et auparavant l’URSS), des Etats-Unis d’Amérique et de la République populaire de Chine.

L’intérêt pour ce principe est à la hauteur des enjeux que présente l’espace extra-atmosphérique, un espace dont les caractéristiques physiques avantageuses (couverture de l’ensemble de la Terre) font, de par leur importance stratégique considérable, l’objet de toutes les convoitises. En effet, une grande partie des domaines d’activités et d’usages terrestres dépendent désormais entièrement d’activités spatiales (télécommunications, navigation, observation de la terre à des fins militaires et civiles, etc.). Les puissances spatiales craignant de voir leurs activités spatiales -et par ricochet terrestres- limitées, la pérennisation et de fait la protection d’activités et objets spatiaux par nature vulnérables est devenu un enjeu crucial. La vulnérabilité de ces activités est encore accrue par un phénomène désormais bien connu et grandement menaçant pour l’ensemble des activités spatiales : le syndrome dit de Kessler, ou la multiplication en chaîne de débris, incontrôlables de par leur taille et leur vitesse, accentuant le risque de collisions entre ceux-ci. Ainsi, à titre d’illustration, 3028 débris générés par le tir anti-satellite chinois de 2007 seraient toujours en orbite.

Pourtant, ce principe est bel et bien consacré en droit international, ayant non seulement valeur conventionnelle mais aussi valeur coutumière. Son importance est de taille : visant à la sanctuarisation de l’espace extra-atmosphérique, il est le corollaire de la définition d’un espace apanage de l’humanité toute entière, librement utilisable par l’ensemble des Etats, en plus de fonder le caractère de res communis de l’espace. D’abord affirmé par l’Assemblée générale des Nations Unies dans sa Déclaration de principes du 13 décembre 1963, dont la valeur coutumière est incontestable, ce principe s’est vu conférer une place cardinale dans le Traité de l’espace de 1967, Magna Carta du droit de l’espace. L’article IV constitue la pierre angulaire de son régime juridique :

« Les États parties au Traité s’engagent à ne mettre sur orbite autour de la Terre aucun objet porteur d’armes nucléaires ou de tout autre type d’armes de destruction massive, à ne pas installer de telles armes sur des corps célestes et à ne pas placer de telles armes, de toute autre manière, dans l’espace extra-atmosphérique. Tous les États parties au Traité utiliseront la Lune et les autres corps célestes exclusivement à des fins pacifiques (…). »

Considérant d’une part l’actualité internationale qui s’y rapporte et d’autre part les textes internationaux qui le stipulent, ce principe suscite de nombreuses interrogations. Pourquoi a-t-il fait l’objet de tant de discussions et remises en question, au point d’être taxé de « principe légal en trompe l’œil » ? Pourquoi le dernier tir ASAT indien n’a-t-il pas fait l’objet d’une condamnation internationale ? Pourquoi ce principe est-il et doit-il être rappelé par l’Assemblée générale des Nations unies depuis voilà 40 ans, dans une résolution « Prévention d’une course aux armements dans l’espace » ? Pourquoi l’intérêt pour ce principe a-t-il changé d’ordre, glissant progressivement du champ de sa signification à celui du renforcement de sa portée ?

L’absence de définition de la notion d’utilisation à des fins pacifiques dans le Traité de l’espace et dans le corpus juris spatialis fut le point de départ de ce travail de recherche. Une telle absence devait inévitablement conduire les Etats et la doctrine à en rechercher la signification exacte pour en mesurer toute la portée normative. Exemple de l’importance et de la complexité que revêt toute démarche d’interprétation de dispositions conventionnelles, ce travail confronte l’écrit à la pratique des sujets de droit international. Son importance est d’autant plus grande que l’obligation d’utilisation de l’espace à des fins pacifiques est érigée au rang de principe, soit une norme fondamentale du régime juridique des activités spatiales.

Partant donc de l’analyse de la signification du principe, clairement posé prima facie dans le Traité de l’espace, et du constat de la limitation de facto de sa portée normative par un régime juridique lacunaire (Partie I), il s’agissait de s’interroger sur les moyens de renforcer cette dernière (Partie II), étant entendu que l’objet de ce travail porte sur l’espace extra-atmosphérique stricto sensu, au sens du « outer void space », soit le vide spatial entre les corps célestes. En effet, c’est précisément parce que ces derniers font l’objet d’un régime juridique distinct, étant exclusivement utilisés à des fins pacifiques (art IV §2 du Traité), que se pose la question du régime de l’outer void space, qui doit certes être utilisé à des fins pacifiques, mais non exclusivement.

Un principe légal en trompe l’œil… 

La démarche interprétative à la fois doctrinale et étatique de la notion d’utilisation à des fins pacifiques a conduit à en dissocier deux dimensions, mises en avant par deux courants majoritaires au cours de la Guerre froide : la militarisation passive et la militarisation active (ou arsenalisation) de l’espace. Si la première est, de longue date, bien admise voire légalisée, la seconde, sur laquelle l’attention est désormais focalisée, est loin de faire consensus.

Une militarisation passive de l’espace admise 

Définie comme l’utilisation de moyens basés dans l’espace pour renforcer l’efficacité militaire des forces conventionnelles sur Terre (concrètement l’utilisation de satellites de surveillance), elle est principalement défendue par les Etats-Unis d’Amérique, qui considèrent que la notion d’utilisation à des fins pacifiques autorise dans l’espace les activités militaires tant qu’elles ne sont pas agressives. Leur visée dissuasive serait nécessaire au maintien de la paix et de la sécurité internationale, objectif inscrit dans la Charte des Nations Unies, dont l’article III du Traité de l’espace impose la conformité. L’URSS adopte une position contraire : l’utilisation militaire de l’espace ne servirait pas l’objectif affiché dans l’article premier du Traité de l’espace de servir l’intérêt de l’humanité toute entière et que si les activités pacifiques étaient comprises comme non-agressives, il eût été inutile de consacrer ce principe dans le Traité sur l’espace, la Charte de Nations Unies prohibant déjà les activités agressives.

Finalement, la démarche interprétative positive de la notion (par la règle générale et les moyens complémentaires d’interprétation des traités posés dans la Convention de Vienne sur le droit des traités) étant peu concluante, ces querelles étatiques et doctrinales furent tranchées par la pratique militaire des puissances spatiales, révélant un consensus sur l’interprétation de la notion comme non-agressive. Au moment de la conclusion du Traité de l’espace, chacune des deux superpuissances déployait des satellites militaires à des fins de renseignement et d’observation. La pratique conventionnelle des puissances spatiales alla également en ce sens, aucune définition n’ayant été pourvue postérieurement au Traité de l’espace.

Une militarisation active de l’espace contestée mais difficilement condamnable

La seconde dimension du principe, l’« arsenalisation », qui touche au désarmement général en droit international, est identifiée comme l’utilisation ou le placement d’armes dans l’espace contre des cibles spatiales ou terrestres. Cette dimension du principe focalise désormais l’attention. Pour cause : un corpus juris spatialis volontairement lacunaire qui, au contraire de la lune et des corps célestes, fonde une non-arsenalisation partielle et partiellement encadrée de l’espace. En effet, l’article IV (1) du Traité de l’espace, fondant une distinction avec les corps célestes, n’interdit dans l’espace que le placement et le stationnement d’objets porteurs d’armes nucléaires et de destruction massive sur les orbites terrestres, autorisant implicitement leur libre transit et emploi. Des armes qui, d’ailleurs, ne sont pas interdites per se à l’inverse des objets porteurs d’armes. En outre, l’absence de mention expresse des armes conventionnelles a pour grave conséquence de les exclure de la prohibition : les Etats demeurent libres de placer de telles armes sur orbite autour de la Terre, de les utiliser, voire même de les installer sur des corps célestes. A cette insuffisance normative s’ajoute l’insuffisance de mesures efficaces de contrôle, à l’image du droit d’inspection, accordé certes à tous les Etats mais largement utopique, qui suppose des capacités spatiales d’inspection et ne porte que sur les objets spatiaux placés sur les corps célestes.

Les lacunes du régime juridique prohibant la militarisation active de l’espace expliquent que l’Assemblée générale des Nations unies se borne depuis 1981 à adopter annuellement une résolution sur la Prévention d’une course aux armements dans l’espace. La réitération de telles résolutions m’a poussée à me demander si on ne pouvait pas y voir là l’établissement d’une norme coutumière condamnant toute arsenalisation de l’espace et opposable aux puissances spatiales. Il s’agissait donc de se pencher sur les éléments constitutifs de la coutume internationale, en particulier l’opinio juris sive necessitatis, à partir de la conduite explicite des États et de documents écrits, tels que les résolutions de l’Assemblée générale en dépit de leur valeur non-contraignante. En effet, certains auteurs, à l’image du professeur René-Jean Dupuy, ont pu suggérer que les résolutions de l’Assemblée générale des Nations Unies, pourvues d’une certaine « fonction juridique », constituent la déclaration d’une opinio juris, « en présence de laquelle, si elle est réitérée, on peut se contenter de peu ou de moins de pratique pour constater ou établir l’existence de la coutume », une coutume qualifiée ainsi de « sauvage ». Un spécialiste du droit de l’espace, le professeur Bin Cheng, est allé plus loin, en consacrant la coutume « instantanée », née d’une succession rapide de résolutions de l’Assemblée générale des Nations Unies dans où un domaine où les évolutions sont si rapides que l’attestation d’une pratique générale est rendue difficile. Ainsi, l’opinio juris suffirait pour constater l’existence d’une coutume, reléguant la pratique au rôle de « simple agent révélateur ».

Si ces théories sont attractives, autorisant la reconnaissance dans l’adoption de ces résolutions successives d’une coutume internationale qui prohibe l’arsenalisation de l’espace, elles furent largement rejetées : une coutume internationale naît impérativement de la combinaison de l’opinio juris et de la pratique des Etats, en l’occurrence ici celle des puissances spatiales. Ainsi, si ces résolutions peuvent, par leur effet déclaratoire ou cristallisant, contribuer à l’émergence d’une règle coutumière, elles ne sauraient en aucun cas à elles seules, malgré leur accumulation, la générer, « surtout lorsqu’il existe une pratique étatique contraire », tel que c’est le cas au sujet de l’arsenalisation de l’espace. En effet, outre une opposition annuelle des puissances spatiales étatsunienne et israélienne à l’adoption des fameuses résolutions, les politiques d’arsenalisation de l’espace prospèrent, justifiées par l’exercice des Etats de leur droit de légitime défense en cas d’attaque de leurs moyens spatiaux vulnérables, conformément à l’article 51 de la Charte des Nations Unies.

Après plus de cinquante ans d’existence du Traité de l’espace, le constat est sans appel : les innombrables difficultés posées par l’interprétation du principe ont considérablement atténué sa portée et ne limitent nullement une potentielle course aux armements. Pour parer au vide juridique sur l’utilisation et le déploiement d’armes dans l’espace, de nouvelles voies juridiques et politiques sont explorées.

…à la recherche de garde-fous

L’adoption d’un instrument juridiquement contraignant (ou hard law) au sein de la Conférence du Désarmement versus l’adoption d’un instrument concerté non-contraignant (ou soft law) au sein de l’Assemblée générale des Nations Unies : des réponses insatisfaisantes.

Porté par la Fédération de Russie et la République Populaire de Chine en 2008 (amendé en 2014), le Projet de traité sur la prévention du déploiement d’armes dans l’espace et de la menace ou de l’emploi de la force contre des objets spatiaux (PPWT), constitue l’initiative la plus élaborée à ce jour et la seule dont la Conférence soit saisie. Ses promoteurs font valoir aussi bien les avantages du caractère écrit de tels instruments que la procédure de formation de l’engagement, favorisant l’applicabilité des dispositions convenues. En dépit de ses originalités (reconnaissance d’un droit de légitime défense, prohibition du recours à la force et la menace d’y recourir contre des objets spatiaux en incluant toutes les armes, création d’un organe exécutif,…), les Etats-Unis d’Amérique s’opposèrent sans surprise à sa négociation, déplorant l’absence d’un régime de vérification, condition pourtant sine qua non à la réalisation effective d’un désarmement ou encore une définition imprécise des armes devant tomber sous le coup de l’interdiction (par exemple le déploiement d’armes missiles balistiques terrestres, auquel la Chine aurait d’ailleurs procédé en 2007 et 2014…). Un tel refus des Etats de se lier juridiquement par ce Projet n’est que la manifestation, parmi tant d’autres, de la paralysie de la Conférence du désarmement pour prévenir l’arsenalisation de l’espace, conséquence d’un climat de défiance régnant entre Etats et de facteurs endogènes tel que la règle du consensus.

Face à cette paralysie, diverses propositions non-contraignantes visant à renforcer la portée du principe ont vu le jour. La plus importante, le Code international de conduite des activités spatiales (ICoC) à l’initiative de l’Union européenne, met notamment l’accent sur les impératifs de transparence et de confiance entre les puissances spatiales. Symptomatique de la maîtrise des armements en droit international, l’adoption d’instruments juridiquement non contraignants peut constituer une solution pragmatique à la prévention d’une arsenalisation de l’espace, en permettant de dépasser les rigidités qu’impliquent l’adoption d’un instrument juridiquement contraignant (flexibilité et rapidité dans les négociations et la conclusion, établissement d’un climat de confiance entre Etats, promotion d’objectifs comportementaux spécifiques sans contraindre juridiquement, etc.) mais apparaît insatisfaisante à long terme pour ces mêmes raisons. Ainsi, l’absence de définitions de termes clés conduit inévitablement à une multitude d’interprétations étatiques, à des conduites imprévisibles motivées par des considérations sécuritaires, à la restriction de la portée de dispositions dépourvues de force obligatoire.

Une réponse « verte » à l’arsenalisation de l’espace? 

Si à l’heure actuelle le risque d’une éventuelle arsenalisation de l’espace est bien connu, une solution tant juridiquement contraignante que non-contraignante semble encore loin d’être trouvée. Toutefois, avant même de se focaliser sur le développement d’un jus ad bellum et d’un jus in bello spatialis, il convient de se demander si l’impact « environnemental » de l’arsenalisation de l’espace ne pourrait pas contribuer finalement à renforcer l’autorité du principe étudié. La corrélation est tragiquement évidente : le recours à la force, portant destruction d’objets spatiaux, engendre la création d’une multitude de débris spatiaux, qui, parce qu’ils encombrent les orbites terrestres et sont en majorité incontrôlables, portent un grand préjudice aux activités spatiales de l’ensemble des Etats et à la sécurité de l’espace, et par ricochet, aux activités terrestres qui en dépendent. La préoccupation de la communauté des Etats pour cette question est d’autant plus grande que les armes antisatellites sont les plus productrices de débris spatiaux (le tir antisatellite chinois de 2007, « pire contamination de l’orbite basse de ces cinquante dernières années » généra 3 037 déchets d’une taille supérieure à 10 cm et plus de 150 000 déchets d’une taille comprise entre 1 et 10 cms, étendus entre 200 et 4 000 km d’altitude).

Tout d’abord, l’application du droit de l’espace à cette question environnementale. En effet, la production de débris spatiaux, résultant de l’utilisation de l’espace à des fins destructives, met sérieusement à mal l’application de principes cardinaux du droit de l’espace énoncés à l’article premier du Traité de l’espace : elle compromet l’accès des Etats à l’espace et nuit à la viabilité d’activités spatiales quotidiennement essentielles à l’ensemble de la planète, alors que « l’exploration et l’utilisation de l’espace […] doivent se faire pour le bien et dans l’intérêt de tous les pays, quel que soit le stade de leur développement économique ou scientifique ». Ce phénomène est d’autant plus inquiétant que la production de débris n’engage aucunement la responsabilité des Etats qui en sont à l’origine. En effet, véritable « ovni juridique », les débris spatiaux n’ont pas été anticipés par les rédacteurs du Traité de l’espace, qui n’en ont d’ailleurs même pas fourni de définition. L’article IX du Traité de l’espace, visant à interdire les Etats de causer une gêne potentiellement nuisible aux activités d’autres Etats parties, pourrait se révéler pertinent s’agissant de la question des débris spatiaux. Pour autant, de nombreux écueils en minent sérieusement l’application : les Etats parties sont seulement tenus d’ « éviter » de tels effets, d’adopter des mesures « appropriées » et « si nécessaire », et leur engagement à des consultations internationales est facultatif, n’étant par ailleurs pas obligés de se conformer aux solutions convenues. En outre, et plus important encore, il est quasiment impossible d’engager la responsabilité des Etats producteurs de débris par destruction militaire d’objets spatiaux. Si le régime de responsabilité des États dans l’espace est particulièrement important et fonde une exception au régime de responsabilité classique internationale (responsabilité absolue des Etats de lancement d’objets spatiaux en cas de dommages causés à la surface de la terre ou aux aéronefs en vol, responsabilité pour faute en cas de dommages causés dans l’espace), il est très difficile à mettre en oeuvre : en majorité, les débris spatiaux tantôt ne traversent pas la couche d’ozone tantôt sont trop petits pour être identifiés, ne permettant pas d’identifier un Etat responsable.

L’espace étant une composante de l’environnement devant être protégé, il ne déroge pas à l’obligation de préservation générale de l’environnement, posée au Principe 21 de la Déclaration de Stockholm adoptée en 1972 par la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et reconnue par la Cour internationale de Justice dans son avis Liceité des armes nucléaires de 1996. En outre, plusieurs conventions internationales traitent de la problématique environnementale spatiale : le Traité interdisant les essais d’armes nucléaires dans l’atmosphère, dans l’espace extra-atmosphérique et sous l’eau, mais aussi l’article III du Traité de l’espace qui opère un renvoi au droit international et à la Charte des Nations Unies. Par ce biais, le droit de l’environnement, composante du droit international, a vocation à s’inscrire dans la discussion sur l’arsenalisation de l’espace : « environmental law can offer a less contentious platform for curtailing space weaponization ». Face à l’ampleur du phénomène des débris spatiaux et ses conséquences sur la viabilité d’activités spatiales devenues essentielles à la vie sur terre, divers instruments concertés non-contraignants ont été adoptés. Ainsi, en 2007, année du tir antisatellite chinois, les Etats membres du CUPEEA ont adopté à l’unanimité des « Lignes directrices relatives à la réduction des débris spatiaux », endossées par l’Assemblée générale des Nations Unies. La quatrième Ligne directrice est particulièrement intéressante au regard de l’objet de ce mémoire et constitue un pas important vers la non-arsenalisation de l’espace, bien que jugée insuffisante à long terme. Elle dispose que : « compte tenu du fait qu’un risque accru de collision pourrait mettre en danger les opérations spatiales, il faudrait éviter la destruction intentionnelle de tout engin spatial […] produisant des débris à longue durée de vie ». Le Code international de conduite des activités spatiales de 2014 contient également des mesures visant à minimiser les risques de collision en orbite et à réduire le nombre de débris. Dépourvues de force contraignante, les dispositions de tels instruments ont tout de même progressivement intégré les droits nationaux des puissances spatiales (transposition des Lignes directrices du CUPEEA dans des lois nationales, imposition de standards,…), traduisant une véritable prise de conscience de la communauté internationale pour la dangerosité des débris spatiaux, qui fait même dire à certains auteurs en doctrine qu’on pourrait y voir là l’émergence d’une coutume internationale, les Etats adoptant un même comportement pour faire face à une menace commune, amplifiée par une arsenalisation de l’espace.

Sixtine Maisonnave