🇫🇷 Cour constitutionnelle de Bosnie-Herzégovine – Affaire Lejla Dragic : droits de l’homme et Covid-19

(case no. AP 1217/20, 22 avril 2020)

La cour constitutionnelle de Bosnie-Herzégovine fascine, à bien des égards, l’internationaliste. Pierre angulaire du système fédéral et consociational mis en place à l’issue de la guerre, la cour est dotée d’un ambitieux mandat. L’article VI de la constitution met à la charge de la cour de contrôler la conformité des lois déférées à la constitution nationale, mais également à la Convention Européenne de Sauvegarde des Droits de l’Homme (ci-après CESDH) expressément citée par l’article. La compétence de la cour constitutionnelle se dédouble ainsi en une fonction classique de contrôle du respect du droit interne et une fonction plus originale de protection des droits de l’homme garantis par la CESDH. Pour assurer cette compétence, la composition de la cour présente également une spécificité inédite en droit constitutionnel : trois des neuf juges de la cour sont désignés par le président de la Cour Européenne des Droits de l’Homme (ci-après Cour EDH). Bien que la seule exigence fixée par la constitution de Bosnie soit de désigner un individu non citoyen de Bosnie, la pratique qui s’est développée tend à restreindre la désignation aux anciens juges de la Cour EDH.  L’aspect international du mandat et de la composition de la cour constitutionnelle secoue les théories dualistes chères à une partie de la doctrine internationaliste. Des avantages indéniables en découlent cependant en cas de crise sanitaire telle que nous sommes en train de vivre avec le Covid-19.

Le 22 avril dernier, la cour constitutionnelle de Bosnie a rendu un arrêt remarqué au sujet des restrictions aux droits de l’homme décidées dans le cadre de la lutte contre le Covid-19 (affaire n° AP-1217-20). Mme Lejla Dragic a déposé une requête, le 31 mars, contre la mesure d’isolation, décidée par le département fédéral de la protection civile de Bosnie, des personnes âgées de moins de 18 ans et de plus de 65 ans. La requérante dénonce le caractère discriminatoire de cette mesure (article 14 de la CESDH) ainsi que le défaut de compétence du département de la protection civile à adopter une mesure attentatoire aux droits de l’homme. Elle se fonde principalement sur l’article 5 de la CESDH relatif à la liberté et la sécurité des individus et l’article 2 du protocole 4 qui garantit la liberté de mouvement. Elle considère ainsi que les restrictions aux libertés garanties ne peuvent, en vertu des articles cités, être adoptées que conformément à la loi et à condition d’être nécessaires dans une société démocratique. La mesure d’isolation ne souffrant d’aucune exception (pour l’achat de produits de première nécessité ou de médicaments par exemple), la requérante conteste l’imposition d’une situation similaire à une assignation à résidence et invoque alors également l’article 7 sur l’interdiction des peines sans loi.

La cour constitutionnelle débute son raisonnement par une appréciation, somme toute classique, mais bienvenue, des obligations qui incombent à l’État en situation de crise sanitaire. Elle considère ainsi que les « positive obligations ordered in the European Convention in order to pursue a legitimate aim of the protection of the health of people require that member states demonstrate active care and timely reaction » (§36). Elle précise et explique, dans une approche pédagogique marquée, les conditions de licéité des mesures de restrictions aux droits garantis par la Convention telles que dégagées par la jurisprudence de la Cour EDH. Elle pousse l’aspect éducatif de son raisonnement jusqu’à rappeler que cette jurisprudence demeure applicable aux autorités bosniennes pendant l’état d’urgence.

À la suite de cette présentation détaillée des obligations de l’État, la cour se consacre à une analyse méticuleuse de la conformité de la mesure d’isolation aux conditions explicitées. La cour se montre particulièrement attentive au « great social, political and legal challenges for states facing the COVID-19 pandemic to respond effectively to such a crisis, while ensuring that the measures they take do not jeopardize the long-term interests in protecting fundamental democratic values, the rule of law and human rights » (§53). Elle outrepasse alors le cadre des demandes de la requérante pour se livrer à une appréciation générale de l’état d’urgence déclaré par le gouvernement. À l’issue d’un raisonnement rigoureux, étayé de nombreuses références à la jurisprudence européenne, la cour conclut que la mesure d’isolation ne respecte pas le critère de proportionnalité. Au-delà de l’exigence de retrait de la mesure, la cour profite de sa décision pour donner une leçon de bonne gouvernance démocratique au gouvernement de la Bosnie en le priant d’assurer une information continue avec la population : « In particular, the Constitutional Court emphasizes the obligation, primarily the obligation of the FBiH Government, to publicly explain, on a daily basis, with the participation of eminent representatives of the health care profession, the need for all measures, their duration and possible mitigating or tightening. »  (§65).

La cour constitutionnelle délivre ici une décision particulièrement protectrice des droits de l’homme et de l’état de droit. L’intérêt ne réside pas tant dans la conclusion finale de l’arrêt que dans l’effort de pédagogie du raisonnement. Cette décision illustre le rouage important que constituent les cours constitutionnelles au sein de la démocratie, non seulement par leur contrôle de l’activité gouvernementale, mais également par l’instauration d’un dialogue interinstitutionnel salutaire. Les atteintes aux droits de l’homme dans le cadre de la lutte contre le Covid-19 se multiplient au sein des États membres du Conseil de l’Europe. La capacité de la cour constitutionnelle de Bosnie à atteindre un équilibre entre la gestion de la crise sanitaire et la protection des droits de la population est à saluer, notamment face au silence coupable des institutions des « vieilles » démocraties d’Europe de l’Ouest (Catherine Krief-Semitko, « De l’état du droit à l’État de droit à l’ombre du coronavirus », Dalloz Actualités, 8 mai 2020). Cette décision témoigne ainsi du pari réussi de cette institution inédite et souligne le rôle central qu’elle occupe dans la transition opérée en Bosnie-Herzégovine depuis la fin de la guerre. Une fois n’est pas coutume, l’exemple est à prendre sur nos voisins de l’Est !

Par C.C.